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所谓事业单位,在国务院《事业单位登记管理暂行条例》中的定义是:“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。中国的事业单位,是一个非常特殊的现象,它既不同于国家政府机关,也不同于国外的非营利组织(NPO)或者非政府组织(NGO),其管理模式具有中国特色。中华人民共和国成立之初,中央人民政府就使用了事业单位的概念,并把事业单位纳入国家组织机构的管理范围,通过编制管理实现对事业单位人员的调配和资源控制。随着事业单位改革的不断深入,事业单位“政事分开、管办分离”的呼声越来越高,事业单位按照编制管理的模式也越来越受到质疑,很多地方的改革开始尝试从原有的“按编制管理”向“按事管理”的模式发展,事业单位的人员管理也开始从“编制内管理”向“编制外管理”发展。

  目前事业单位人员的结构大致可以分为三类:第一类是编制内人员。包括签订聘用合同的编制内聘用人员、无须签订聘用合同的编制内聘用人员或某些地区占编不入编的雇员;第二类是编制外人员。包括档案内部管理的编外人员和档案外部管理的编外人员。编外人员一般实行企业化管理,与事业单位签订劳动合同;第三类是劳务派遣人员。是通过劳务派遣形式招用的。

  随着事业单位的不断发展,事业单位编制外管理人员日益增多,编制外管理人员已成为一些单位开展工作的重要力量。但由于编制外人员管理缺乏政策依据,在用工管理方面还存在着计划性不强、用工渠道比较混乱、管理服务不规范等问题,这既不利于单位的发展,也给单位的人力资源管理工作带来了隐患。编制外管理的模式,是事业单位体制改革的重要内容,关系到单位改革发展稳定大局和劳动者的切身利益,加强编制外人员管理,既是依法规范劳动用工行为、建立健全劳动力市场体系的必然要求,也是构建社会主义和谐社会的重要内容。

  事业单位编制外人员管理现状

  随着事业单位的不断壮大,为了降低单位的人员成本,增加单位用人的灵活性,近年来事业单位编制外管理人员数量迅速增加。目前事业单位编制外人员占全部人员(指所有存在事实劳动关系人员,包括编制内人员)的比例普遍大于60-70%。他们主要集中在物业管理、保卫、餐饮等后勤岗位或文员、实验室等临时性、辅助性、替代性岗位。编制外人员的使用有效补充了事业单位发展中用人的缺口,同时编制外人员的使用,也产生了“鲶鱼效应”,对编制内人员的管理起到了积极的促进作用。不可否认,目前编制外人员在事业单位的发展中已经扮演了重要的角色。

  尽管大部分编制外管理人员都能够兢兢业业、尽忠职守,但由于编制外管理模式缺乏政策依据,在日常管理的应用中,对于编制外人员录用条件及方式、收入待遇、考核激励等方面仍缺乏制度规范,管理的随意性较强。

  编制外人员管理中存在的问题

  1.缺乏政策依据

  事业单位对于编制外人员的管理缺乏政策依据,根据国家的规定,目前事业单位用人,体制上只有编制内的管理规定,而对于编制外人员的规定尚不明确,尽管根据《劳动合同法》的规定,事业单编制外人员管理可以适用,但实际操作中,劳动部门对于事业单位和编制外管理人员的劳动者争议往往不予受理。这导致了事业单位对于编制外人员的管理的混乱。在日常管理中经常出现使用和辞退人员随意性大、不订立书面劳动合同、不缴社会保险等情况。

  2.用工主体混乱,责任不清

  根据《劳动合同法》第二条第二款规定:国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者,订立、履行、变更、解除或终止劳动合同,依照本法执行。因此事业单位编制外人员管理的主体应该是事业单位法人,但实际操作中普遍存在“有用工权限的单位违纪用工、无用工权限的处或科室等内部机构私自用工”现象,许多不具备用人主体的单位实际成为用工主体。

  事业单位编制外人员管理的范围很广,有的是单位一级部门使用的,有的是单位二级部门使用的,甚至还有的是个别人员使用的,不同的用工主体导致了事业单位在编制外人员管理中的主体不明确,也增加了事业单位编制外人员管理的复杂性。

  3.没有资金保障

  由于事业单位编制外人员管理缺乏政策依据,因此在人员管理经费上,也缺乏保障,很多单位编制外人员管理经费都存在着经费变相挪用等状况,由于没有专项资金的保障,事业单位编制外人员的使用也很难按照法律的规定进行规范管理,甚至存在很多“黑工”,每月的工资通过各种票据进行开支。根据《劳动合同法》规定,在出现劳动争议和其他问题需要进行劳动赔偿时,单位也必须有相应的保障资金,例如在第八十五条规定用人单位有下列情形之一的,由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿;劳动报酬低于当地最低工资标准的,应当支付其差额部分;逾期不支付的,责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金:(1)未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的;(2)低于当地最低工资标准支付劳动者工资的;(3)安排加班不支付加班费的等。没有资金保障,一旦事业单位与编制外人员发生劳动争议,事业单位将面临资金短缺或者资金挪用的严重违纪行为。

  解决事业单位编制外用工问题的目标模式及路径选择

  1.完善事业单位编制外人员管理制度

  根据事业单位全面推行聘任制度的要求,2010年我国事业单位所有人员均需与单位签订聘任合同,但目前政策中所考虑的还主要是编制内管理的人员,并不包含编制外人员。随着我国事业单位改革的推进,国家和各方主管部门应该对事业单位编制外管理模式予以重视,并在相关的制度建设中给予政策的支持,并尽快出台相关的政策。近年来,在事业单位普遍采用的劳务派遣制度也值得参考。

  劳务派遣在人力资源界一般称之为人力派遣或租赁,在德国、日本以及我国台湾地区等国家和地区的劳动法学界一般称之为劳动派遣。劳务派遣是一种劳动关系和用人主体相分离的多元化、灵活性、弹性化的用人模式,其实质就是用人单位向派遣机构租赁劳动力,用人与管人相分离。派遣机构按照用人单位的条件和要求招聘员工,并与之签订劳动合同,建立劳动关系:为其发放工资,缴纳社会保险,并办理其他劳动保障事务,但不直接使用员工。 用人单位只管使用派遣机构派来的员工,不与之签订劳动合同,不建立劳动关系。派遣员工同时接受派遣机构和用人单位对其岗位的双重管理,作为派遣机构的员工,他们必须按用人单位要求的数量和质量完成任务。

  通过劳务派遣的方式,用人单位根据需要委托劳务派遣公司招聘人员并派遣到用人单位工作的用工形式。在这种用工形式里,劳务派遣公司与用人单位签订派遣协议,形成劳务合作关系;劳务派遣公司与被派遣人员签订劳动合同,形成劳动关系;用人单位与被派遣人建立有偿服务关系。编制外管理人员的档案管理、社保办理、职称评审或技能鉴定、解聘辞聘续聘、劳务纠纷等工作全权由派遣单位负责。事业单位给派遣单位支付除了编制外管理人员的工资和社保单位缴纳部分外,只需另支付极少部门派遣管理费用。劳务派遣这种用工方式的使用能够较好地解决事业单位自主招聘、自主管理的弊端,使编制外人员管理形式上获得法律保障。

  2.规范编制外管理人员的管理主体

  事业单位编制外人员管理是事业单位人力资源管理工作的重要部分,其用工主体应该按照法律规定明确归属单位法人,或者是法人授权的管理部门,如单位的人事部门。事业大内编制外管理人员的主体必须进行规范,都则事业单位将面临着诸多风险。应该加强事业单位编制外管理人员的报备和管理工作,并统一进行管理,严禁事业单位其他组织在未经批准的情况下使用编制外人员,并进一步明确非法用工的责任,对于非法用工单位进行问责。劳动主体的明确有助于事业单位对编制外人员整体情况的掌握;有助于事业单位对编制外人员的规范管理;有助于减少事业单位与编制外人员之间的劳动争议。

  3.设置专用资金

  事业单位编制外管理人员存在的事实是不容忽视的,不进行规范管理既不利于事业单位的发展,也不利于国家的和谐稳定发展。因此在考虑事业单位的发展过程中,尤其是事业单位经费分配的过程中,应该对编制外人员设置专用资金,比如建立事业单位编制外人员保障基金用于保障一旦发生的劳动争议,而在事业单位改革中,也可以在各种尝试中,对资金分配上进行事先预算,以解决编制外人员管理经费的问题。例如在“以事定费”的改革中,可以明确费用中,一部分资金可以用于编制外人员的管理支出,或者通过人员派遣的方式进行人力资源管理的购置费用等。

  总之,事业单位编外人员的管理是任何事业单位都不得不面对的实际问题,随着事业单位改革的不断深入,编制外人员的管理矛盾将更加突出,如何使编制外人员管理制度化、规范化、法制化,将是事业单位管理和事业单位改革成败的关键。